Quem Realmente Paga a Conta? Startups, PMEs e o Custo Colateral da Regulação dos Mercados Digitais no Brasil

O Projeto de Lei dos Mercados Digitais do Brasil coloca as Big Techs na mira. Mas as evidências na União Europeia sugerem que empresas menores estão particularmente expostas a efeitos indiretos.

Quando o governo brasileiro apresentou o PL nº 4.675/2025 ao Congresso Nacional, o debate público rapidamente se organizou em torno de um elenco familiar de personagens: Alphabet (Google), Apple, Meta, Amazon, Microsoft. O enquadramento político era inequívoco: tratava-se de uma regulação pensada para conter os gigantes da tecnologia.

Contudo, uma análise mais profunda sobre a implementação de regimes semelhantes na União Europeia e no Reino Unido revela um cenário mais complexo. Quando os reguladores impõem restrições aos grandes provedores de serviços digitais, as empresas que frequentemente arcam com os maiores custos indiretos não são as gigantes do setor. O impacto real recai sobre as startups que desenvolvem soluções baseadas nessas plataformas, os pequenos negócios que dependem de suas ferramentas de publicidade e os operadores independentes cuja presença digital é viabilizada e mediada justamente pelos provedores sob regulação.

O Brasil possui particularidades que o distinguem da Europa, e sua economia digital segue uma estrutura própria. No entanto, os mecanismos que geram os chamados 'efeitos de transbordamento' (spillover effects) não se restringem a uma única jurisdição. Eles são inerentes à lógica dos mercados de plataforma, ecossistemas dos quais a economia brasileira é profundamente dependente.

Uma lei construída em torno de um problema estrangeiro

O Ato de Mercados Digitais (DMA) da União Europeia foi concebido com base em um diagnóstico específico. A avaliação de impacto original da UE estruturou toda a proposta em torno de um grupo restrito de empresas, visando explicitamente os grandes provedores de serviços digitais que atuam como controladores de acesso (gatekeepers) entre usuários profissionais e consumidores finais. O Reino Unido seguiu a mesma linha com o Ato de Mercados Digitais, Concorrência e Consumidores (DMCCA), limitando seu regime a empresas que detêm o que os reguladores britânicos classificam como 'status de mercado estratégico'.

O PL nº 4.675/2025 foi espelhado nessas normas. Sua motivação política, seu desenho institucional e a retórica que o sustenta orbitam o mesmo diagnóstico: a existência de grandes provedores digitais, com relevância sistêmica, cujo poder precisa ser limitado. No entanto, como as evidências comparadas demonstram cada vez mais, é equivocada a premissa de que esses regimes afetam apenas seus alvos diretos. Três anos após a entrada em vigor do DMA, a Comissão Europeia iniciou um processo formal de revisão voltado especificamente a colher manifestações de usuários profissionais (sobretudo PMEs) e consumidores finais sobre a eficácia da lei em garantir mercados digitais contestáveis e equitativos.^[1] Só isso já sinaliza que os efeitos indiretos não são uma questão secundária, mas um componente central do processo regulatório.

O cenário digital brasileiro não é composto apenas por grandes provedores globais. Nossa economia digital inclui uma camada vibrante de aplicativos domésticos, startups e pequenas e médias empresas (PMEs) que utilizam provedores maiores como sua infraestrutura comercial primária. Entender o que acontece com esses atores não é, portanto, uma preocupação secundária. Deveria ser, na verdade, o foco central dos legisladores.

Como a regulação se propaga em cadeia

A lógica por trás dos 'efeitos de transbordamento' é clara: quando a regulação altera o modo de operação de um grande provedor, ela modifica também a dinâmica entre os clientes dessas plataformas e seus próprios consumidores. Reformulações de produtos, ajustes algorítmicos, novos protocolos de acesso a dados e a reestruturação de termos comerciais não se limitam ao âmbito interno das empresas afetadas por regimes de regulação concorrencial. Essas mudanças reverberam em todo o ecossistema, impactando inúmeras empresas que dependem dessas plataformas para operar.

A experiência na União Europeia documentou esse fenômeno em diversos contextos. As exigências de conformidade (compliance) impostas aos gatekeepers acabaram por ampliar a incerteza jurídica para empresas que, embora não tenham sido designadas como tal, operam no mesmo ecossistema e dependem dessas plataformas.^{[2] [3]} A proliferação de lojas de aplicativos decorrente do DMA multiplicou o volume de integrações, protocolos de revisão e obrigações de segurança que os desenvolvedores agora precisam gerenciar.^[4] Além disso, as mudanças nas regras de compartilhamento de dados desestruturaram a infraestrutura de publicidade da qual inúmeras PMEs dependem para a aquisição de novos clientes.^{[4] [5]}

Análises da implementação do DMA constataram, portanto, que os custos de conformidade para gatekeepers e para seus usuários foram substancialmente subestimados na avaliação de impacto original da UE.^[6] O PL nº 4.675/2025, por sua vez, ainda não conta com qualquer Análise de Impacto Regulatório (AIR), uma lacuna que se torna consideravelmente mais alarmante quando a escala desses efeitos indiretos é levada a sério.

Três casos, três lições

O histórico comparado oferece três estudos de caso que podem informar o debate no Brasil. 

(i) Google, hotéis e o paradoxo da neutralidade de busca (search neutrality).

Quando o DMA obrigou a Google a reestruturar os resultados de busca por hotéis para evitar a “autopreferência”, a intenção era clara: dar aos hotéis independentes e às plataformas menores de reservas uma chance igual de visibilidade. O resultado foi outro. Os cliques no Google Hotel caíram em até 17% na UE, afetando cliques e reservas no canal direto.^{[7] [8]} O tráfego, entretanto, não migrou para os hotéis independentes; migrou para o Booking.com, que detém aproximadamente 71% do mercado europeu de agências de viagens online.^[9]

O Booking.com, que ainda não havia sido designado como gatekeeper quando a Google implementou essas mudanças, parece ter capturado uma parcela significativa do ganho sem arcar com as obrigações correspondentes. Em vez de ampliar a visibilidade dos hotéis independentes e dos rivais europeus menores, o novo desenho parece ter reforçado a posição de outro grande intermediário. Para os hotéis de menor porte, especialmente aqueles com infraestrutura limitada de reservas diretas, o resultado não foi uma desintermediação, mas sim a manutenção da vulnerabilidade diante da dependência de terceiros.

(ii) Apple, funcionalidades postergadas e o custo indireto para empresas menores.

Em vez de ampliar oportunidades de inovação, as exigências de interoperabilidade e distribuição alternativa do DMA parecem, em alguns casos, ter introduzido fricções de compliance e segurança que atrasaram ou limitaram a disponibilização de novas ferramentas digitais e de IA na UE. A Apple, por exemplo, adiou o lançamento da “Apple Intelligence” na região, citando preocupações regulatórias e de segurança, enquanto funcionalidades como o “Espelhamento do iPhone” e os aprimoramentos do “Compartilhamento de Tela via SharePlay” continuam indisponíveis por lá.^[10]

Evidências de levantamentos feitos com pequenas empresas de tecnologia na Europa também sugerem que esses atrasos podem ter efeitos econômicos tangíveis, incluindo acesso mais lento a ferramentas de IA, ciclos de desenvolvimento mais demorados e custos mais altos associados ao acesso restrito ou postergado a tecnologias emergentes.^[11] Essas fricções não afetam todos de forma uniforme: grandes empresas, em geral, estão melhor posicionadas para absorver esses impactos, enquanto desenvolvedores menores e PMEs enfrentam maiores custos de oportunidade e menor margem de adaptação.

(iii) Meta, degradação da publicidade e o colapso da aquisição de clientes pelas PMEs.

O DMA exigiu que a Meta obtivesse consentimento nos termos do GDPR antes de utilizar dados pessoais para segmentação de anúncios. Em resposta, a Meta lançou, em novembro de 2024, a modalidade de “anúncios menos personalizados” (less personalized ads). Os números são contundentes: esses anúncios entregam aproximadamente 70% menos conversões na própria plataforma e 61% menos conversões fora dela na comparação com a publicidade personalizada, com relatos de um aumento de cerca de 800% nos anúncios tidos como irrelevantes ou repetitivos pelos usuários.^[12]

O impacto é significativamente assimétrico. Um estudo sugere que as PMEs podem ser desproporcionalmente prejudicadas, enquanto atores maiores, com acesso direto a dados de consumidores e bases de usuários mais amplas, estão numa posição privilegiada para preservar a efetividade de seus anúncios.^[13] Para as PMEs, portanto, os anúncios menos personalizados não apenas elevaram os custos de operação, eles colocaram em risco o seu modelo de negócio.

O Brasil representa um cenário fundamental para avaliar esses efeitos reflexos (downstream effects). Para muitas PMEs dos setores de varejo, alimentação, beleza e serviços, o WhatsApp e o Instagram não são apenas meios de contato, mas as ferramentas mais acessíveis e eficientes para a descoberta, engajamento e conversão de clientes. O valor dessas plataformas reside, precisamente, na redução dos custos de aquisição e na geração de retornos mensuráveis para negócios com orçamentos de marketing restritos. Nesse contexto, mudanças nas funcionalidades publicitárias e comerciais da Meta não atingem apenas a plataforma em si; elas podem elevar as barreiras de aquisição e conversão para empresas menores que dependem dessas ferramentas para ganhar escala e visibilidade.

Os atores não nomeados

Nenhum dos casos acima é hipotético. Em cada um deles, o alvo declarado era uma plataforma dominante. Em cada um deles, o custo prático foi parcialmente absorvido por atores menores que jamais foram mencionados no debate legislativo.

Isso não significa que regular grandes provedores de serviços digitais seja intrinsecamente errado, nem que os problemas que motivam o PL nº 4.675/2025 não sejam reais. Significa que o processo legislativo vem, até aqui, formulando as perguntas erradas.

Como já apontado em nosso blog anteriormente, o PL nº 4.675/2025 avança sem qualquer Análise de Impacto Regulatório, sem previsões orçamentárias e sem um plano para a nova Superintendência de Mercados Digitais (SMD). A essa lista de omissões é preciso acrescentar agora uma terceira dimensão: o PL também tramita sem qualquer análise profunda de seus efeitos colaterais sobre empresas menores, startups ou consumidores. 

O Legislativo brasileiro tem diante de si uma escolha importante. A Comissão Europeia está conduzindo agora uma revisão das suas bases regulatórias, dois anos depois da entrada em vigência do DMA, com uma mistura de arrependimento e urgência. O Brasil tem a oportunidade de agir antes.

Referências

[1] EUROPEAN COMMISSION. Consultation on the first review of the Digital Markets Act. Digital Markets Act (DMA), 2025. Disponível em: https://digital-markets-act.ec.europa.eu/consultation-first-review-digital-markets-act_en. Acesso em: 10 abr. 2026.

[2] PROJECT DISCO. ICYMI: Does the Digital Markets Act Increase Legal Risks for Non-Gatekeeper Platforms? Disruptive Competition Project, 25 fev. 2022. Disponível em: https://project-disco.org/european-union/022522-icymi-does-the-digital-markets-act-increase-legal-risks-for-non-gatekeeper-platforms/. Acesso em: 10 abr. 2026.

[3] NĂSULEA, Diana; NĂSULEA, Christian. Rethinking the DMA: Innovation, Competition, and the Risks of Overregulation. Brussels: European Policy Information Center, 25 jun. 2025. Disponível em: https://www.epicenternetwork.eu/briefings/rethinking-the-dma-innovation-competition-and-the-risks-of-overregulation/. Acesso em: 10 abr. 2026.

[4] BROADBENT, Meredith. Implications of the Digital Markets Act for Transatlantic Cooperation. Washington, DC: Center for Strategic and International Studies, 15 set. 2021. Disponível em: https://www.csis.org/analysis/implications-digital-markets-act-transatlantic-cooperation. Acesso em: 11 abr. 2026.

[5] CENNAMO, Carmelo; SANTALÓ, Juan. Potential risks and unintended effects of the new EU Digital Markets Act. 16 fev. 2023. Disponível em: https://www.esade.edu/ecpol/en/publications/potential-risks-and-unintended-effects-of-the-new-eu-digital-markets-act/. Acesso em: 13 abr. 2026.

[6] DE STREEL, Alexandre. Preparing the Evaluation of the DMA. Brussels: Centre on Regulation in Europe (CERRE), mar. 2025. Disponível em: https://cerre.eu/wp-content/uploads/2025/03/DMA-Evaluation_FINAL.pdf. Acesso em: 10 abr. 2026.

[7] DELGADO, Pablo. Who are the winners and losers of Google’s implementation of the DMA?. Mirai, 11 jun. 2024. Disponível em: https://www.mirai.com/blog/who-are-the-winners-and-losers-of-googles-implementation-of-the-dma/. Acesso em: 10 abr. 2026.

[8] DELGADO, Javier. DMA implementation sinks 30% of clicks and bookings on Google Hotel Ads. Mirai, 7 maio 2024. Disponível em: https://www.mirai.com/blog/dma-implementation-sinks-30-of-clicks-and-bookings-on-google-hotel-ads/. Acesso em: 13 abr. 2026.

[9] SCHEGG, Roland. European Hotel Distribution Study 2024: Results for the Reference Year 2023. jun. 2024. In: Hotel Distribution Study: Digital Trends in Accommodation: Hotels, Booking.com and DMA. Disponível em: https://hotel.report/technology/2024-hotel-distribution-study-digital-trends-in-accommodation-hotels-booking.com-and-dma. Acesso em: 9 abr. 2026.

[10] CHEE, Foo Yun. Apple to delay launch of AI-powered features in Europe, blames EU tech rules. Reuters, 21 jun. 2024. Disponível em: https://www.reuters.com/technology/artificial-intelligence/apple-delay-launch-ai-powered-features-europe-blames-eu-tech-rules-2024-06-21/. Acesso em: 11 abr. 2026.

[11] ACT THE APP ASSOCIATION. The hidden cost of AI regulations: A survey of EU, UK, and U.S. companies. Washington, DC: ACT The App Association, 2025. Disponível em: https://actonline.org/the-hidden-cost-of-ai-regulations-a-survey-of-eu-uk-and-u-s-companies/. Acesso em: 13 abr. 2026.

[12] META. Why the Commission’s Decision Undermines the Goals of the DMA. Meta Newsroom, 2 jul. 2025. Disponível em: https://about.fb.com/news/2025/07/why-the-commissions-decision-undermines-the-goals-of-the-dma/. Acesso em: 11 abr. 2026.

[13] RADIĆ, Lazar; AUER, Dirk. A Europe Fit for the Age of Startups: Rhetoric and Reality in the EU’s Digital Package. ICLE White Paper. Portland: International Center for Law & Economics, 1 ago. 2025. Disponível em: https://laweconcenter.org/resources/a-europe-fit-for-the-age-of-startups-rhetoric-and-reality-in-the-eus-digital-package/. Acesso em: 9 abr. 2026.