O Fantasma na Máquina: O "Mercado Digital" Indefinido no PL 4.675/2025

O PL nº 4.675/2025 utiliza a expressão "mercados digitais" 83 vezes ao longo de 13 páginas de texto. Em nenhum momento, contudo, ela é definida.

Essa omissão não é mero descuido técnico; está no cerne de um desafio regulatório profundo. O Brasil debate atualmente a transição de um regime concorrencial reativo (ex post) para um arcabouço preventivo (ex ante) voltado a "agentes econômicos de relevância sistêmica". No entanto, à medida que o PL 4.675/2025 avança rapidamente no processo legislativo, a própria base sobre a qual se edifica – o conceito de "mercado digital" – permanece um rótulo contestado e vago.

Um Rótulo Regulatório em Busca de Identidade Econômica 

Historicamente, o direito concorrencial apoia-se em uma análise econômica funcional.^[1] A pergunta relevante para os reguladores tem sido tradicionalmente se um serviço restringe ou é restringido por alternativas economicamente viáveis. Ao ancorar a nova regulação na noção ampla de "mercados digitais", o PL corre o risco de obscurecer o modo como a concorrência efetivamente opera. 

As tecnologias digitais hoje permeiam praticamente todos os setores da economia, do varejo ao setor bancário, passando pelo transporte e pela mídia tradicional. Essa realidade suscita uma questão fundamental: onde começa e onde termina o "digital"? Um aplicativo de entrega de comida, por exemplo, não compete apenas com outros aplicativos; concorre também com os serviços de entrega offline de restaurantes locais e até com o consumo presencial tradicional.^[2] 

Tratar o "digital" como categoria autocontida arrisca criar um silo regulatório que ignora as fronteiras fluidas do comércio moderno.

O Problema da "Digitalização" Seletiva 

O desafio do escopo torna-se ainda mais nítido ao se examinarem agentes que não "nasceram digitais", mas se digitalizaram rapidamente. Pilares centrais da economia brasileira, como a Vale na mineração ou a Petrobras no setor de óleo e gás, hoje dependem fortemente de infraestruturas digitais sofisticadas e de modelos orientados por dados. Esses agentes, contudo, normalmente não são capturados pela convenção corrente do que constitui um "mercado digital". 

Em vez disso, o termo é frequentemente empregado de forma seletiva para designar ambientes específicos mediados por plataformas, ecossistemas de aplicativos ou, por vezes, a publicidade digital. Tal convenção linguística rastreia configurações concorrenciais particulares (como aquelas caracterizadas por fortes efeitos de rede), e não a digitalização em si. Sem um critério conceitual estável, serviços de infraestrutura como a computação em nuvem ou o armazenamento de dados, por exemplo, situam-se em uma zona cinzenta, ora tratados como parte de um suposto "mercado digital", ora como mero insumo.

Insegurança Jurídica

A ausência de uma definição clara de "mercados digitais" tem implicações diretas para o Estado Democrático de Direito. Um arcabouço regulatório construído sobre uma categoria indefinida confere, necessariamente, ampla discricionariedade ao Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE) para determinar o próprio âmbito de aplicação. Essa ambiguidade gera o risco de uma "expansão regulatória", em que a intervenção se estende para além de seu escopo pretendido, podendo desestimular a inovação e o investimento em um setor crítico da economia brasileira. 

Cabe ainda destacar que o PL 4.675/2025 busca importar soluções de modelos internacionais, como o Digital Markets Act (DMA) da União Europeia e o Digital Markets, Competition and Consumers Act (DMCCA) do Reino Unido. Tais arcabouços, contudo, são objeto de intensa divergência acadêmica e institucional quanto aos seus efeitos de longo prazo sobre o dinamismo econômico. Ao adotar um rótulo que carece de fronteiras jurídicas e econômicas claras, o Brasil corre o risco de erguer seu novo regime sobre fundações instáveis.

Perspectivas

Em última análise, a ambiguidade que cerca os "mercados digitais" não é um quebra-cabeça a ser resolvido, mas uma falha estrutural inerente ao próprio PL. O termo funciona como um "fantasma na máquina": um conceito vago que está contido em todo o projeto de lei, mas que se esconde sempre que se tenta compreendê-lo com precisão jurídica. 

Ao erguer um aparato administrativo de grande porte em torno de um termo indefinido, o PL assegura que o "mercado digital" permaneça uma presença espectral: poderá ser sentido por meio de intervenções incisivas e da discricionariedade regulatória, mas jamais será plenamente visível ou previsível para os agentes regulados. 

Trata-se, provavelmente, de um paradoxo insolúvel. Se a definição for muito ampla, a lei se converte em instrumento de intervenção estatal ilimitada sobre toda a economia; se for muito estreita, torna-se obsoleta antes mesmo de a tinta secar. 

Em consequência, o PL 4.675/2025 não é meramente uma peça legislativa defeituosa à espera de um glossário melhor. Na pressa de regular o futuro, o Brasil constrói um regime assombrado por um conceito que existe na mente dos reguladores, mas que não encontra solo estável na realidade de sua economia.

Notas e Referências

[1] Nesse sentido, a literatura concorrencial tem enfatizado que rótulos tecnológicos não substituem uma análise econômica funcional. Ver HOVENKAMP, Herbert. Antitrust and eMarkets. Stanford Law & Policy Review, v. 36, 2025. Disponível em: https://scholarship.law.upenn.edu/faculty_articles/590/.

[2] ITS Rio. Fundamentos e influências da regulação de mercados digitais no Brasil. Disponível em: https://itsrio.org/wp-content/uploads/2017/01/Relatorio-Decodificando-Ingles.pdf.